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蒋介石回南京后，违背他在西安许下的诺言，扣留了张学良；但他没有完全回到西安事变前的剿共、内战老路上去；他采取的策略是：拆散西北的“三位一体”，迫使张、杨离开自己部队，中央军进驻西安和陕西，不容许西北存在半独立状态，要完全置于南京的直接控制之下。
1、解决西安事变的方针
年元旦，蒋介石在南京召集朱培德、顾祝同、朱绍良、熊式辉等举行座谈，决定解决西北问题时采取以政治为主、军事为从的方针。
但在具体行动上，他要采取军事压迫手段迫使西安就范。
蒋做出上述决策后，立刻部署五个集团军的兵力对西安形成夹击态势，其具体部署是：
以顾祝同为总司令的第一集团军，有九个师兵力，从华阴、华县沿陇海路西进；以陈诚为总司令的第四集团军，有九个师兵力，沿渭河北岸西进；以卫立煌为总司令的第五集团军，有四个师兵力，位于商、雒一带，从东南方向威逼西安；以上三个集团军都属于东线。
属于西线的是以蒋鼎文为总司令的第二集团军和以朱绍良为总司令的第三集团军，分别位于甘肃和宁夏，共十五个师兵力，从西面对西安构成威胁。任命顾祝同为西安行营主任并代蒋指挥上述部队。
蒋于1月2日离开南京去奉化，疗养腰伤，并遥控对陕甘善后问题的处理。指令何应钦负责南京与西安方面接恰。
蒋到奉化后，对解决西北问题进一步密谋策划。
1月7日，他两次致电前敌总司令刘峙、第一集团军总司令顾祝同，强调“对陕策略，应以政治为主，军事为从”。
蒋还授意刘峙和顾祝同，对张、杨部队可采取政治分化、金钱收买等策略。
“用各种传单，每日时时用机分送散发，并可用张名义代制，劝导其部队服从中央，接受命令”，“并由兄等名义，对于自拔来归者之各种奖赏项，定为等级轻重以动之。”
蒋的如意算盘是：
“用政治方法”使中央军“能有一部和平进驻西安城，然后相机再用根本解决，是为上策。其次，使东北军离陕入陇”，红军“旁观中立，俾杨逆孤立心寒，然后攻之，亦不失为中策。”
1月8日，蒋再次致电刘峙、顾祝同，进一步指出：
“战事应充分准备，但不轻易发动。”“望以军事威胁为手段，而达到政治解决为目的。故各种军事计划之考虑，应于未开战之前，不嫌其细密周到，亦不必求其急速也。然于战事发动之后，应用迅雷不及掩耳手段，须定期攻克西安，亦不容有所迁移也”，并明确要求“于开战后十日内克复西安”。
2、蒋介石为何要采取政治为主、军事为从的方针？
在几十万中央军部署于豫陕和甘宁地区，对西安形成夹击态势下，蒋介石没有立刻发动大规模武装进攻，而强调采取政治为主、军事为从的方针解决陕甘善后，这和下述情况不无关系：
一是日军大量增兵华北，正积极准备全面侵华战争。
日益严重的国难，不容许大规模内战再次爆发。何况，蒋介石刚刚在西安做出了不再内战的承诺。
二是广大人民群众和各地方实力派反对用武力进攻西安。
早在南京下达“讨伐令”时，就受到人们的反对。连远在莫斯科的蒋廷黻也致电南京，反对进兵西安，主张实行“明急而暗缓”策略。待蒋返回南京，重派几路大军威逼西安，更激起人民反对。
直接面临内战威胁的陕西人民派20余名代表1月7日到潼关面见樊崧甫，“陈述陕民哀吁和平赤忱”，要求南京“对陕事以政治解决，伸得培养国力，一致对外”。
他们发表通电说：
“旬日以来，交通迄未恢复，潼关复又进兵。设不幸因误会而启衅端，则此仅存之国力将对消于内战之中，其何以制方张之寇焰”。
广西各界抗日救国联合会1月17日发表通电，指出：
“旬日以来，中央对于西安抗战之主张，未能见诸实行，竟复派大兵入陕，重相煎迫，万一激成变乱，人将谓中央勇于对内，怯于对外”。
通电要求南京“迅行制止入陕军队，采取政治解决办法，以弭内战而培国力”。
1月15日，四川刘湘领衔、广西李宗仁、白崇禧联署通电全国，呼吁南京“本总理之宽大精神，采政治解决之途径”，“急令入陕部队停止进行，勿得逼之过戚，相煎太急”。
三是担心陕甘红军渡河攻晋，抄蒋军后路。
当时竭力奔走和平的甘肃省财政厅长陈端，1月13日向孔祥熙尖锐指出，在陕甘的红军、东北军、十七路军及地方民团总数近20万，“一经接触，势必向晋豫流窜。星火燎原，深为国家前途隐忧。”
他建议“最好中央军暂取缓和态度，向后稍退却”，求得和平解决。
同一天，蒋介石给在洛阳的刘峙、顾祝同和在南京的何应钦的电报也明确指出：
“此时我军向西安进攻，红军必有一部向晋边渡河攻晋，以牵制我军。此着非常危险。明关附近，中央军能否派两师兵力协助晋军布防，河东岸务希特别注意。河东防务未固以前，我军暂勿向西安进攻”。
为用政治方法解决西北问题，南京1月5日炮制出“陕甘军事善后方案”，主要内容有两项：
一是人事任免：
决定：
“1.以顾祝同为西安行营主任，承军事委员会委员长之命，综理陕甘青宁军事及西北国防准备事宜；
2.以王树常为驻甘绥靖主任，在行营指导之下担任甘肃绥靖事宜；
3.以杨虎城为西安绥靖主任，在行营指导之下担任陕西绥靖事宜，冯钦哉为二十七路总指挥。杨虎城、于学忠撤职留任，带罪图功。”
上述任免，当天即以国民政府行政院名义公布。行政院公布的任免名单，只是没有冯钦哉的任命，增加了“陕西省政府委员兼主席邵力子辞职照准，任命孙蔚如为陕西省政府委员兼主席。”
二是军队驻地划分，决定：
“1.由潼关沿铁道至宝鸡，再沿渭河至天水秦安之线（包含阎良、朝邑、华阴、华县、渭南、临潼、西安、雒南、商县、兰田、富平、三原、泾阳、咸阳、兴平、鄠县、醴泉、武功、盩厔、郿县、扶风、岐山、凤翔、宝鸡、汧阳、陇县、清水、秦安、天水、通渭、甘谷等县)归国军驻防，以巩固豫、鄂、陕、川之国防根据地；
2.第十七路各警旅移驻正宁、栒邑、永口、灵台、宁县、长武、邠县、麟游、乾县、淳化、耀县等地，孙蔚如部第十七师移驻甘泉、鄜县、中部、宜君等县；
3.冯钦哉部另编为第二十七路，仍驻大荔、蒲城、白水、澄县、郃阳、韩城、宜川等县原地；
4.第五十一军、五十七军、六十七军、骑兵军及一零五师等部一律恢复十二月一日以前原位置；
5.现在黑城、镇海、原同、心城一带之国军，暂在原地整理，俟相当时期或各军实行出宁绥御侮时，调至绥东或另指定任务。”
蒋介石“为使彼方接受起见”，第二天对方案内容作了两点补充：
“（甲）东北军全部应先调集甘境，归王树常节制指挥，并负责整理；
（乙）十七路军除准在西安酌留一部分外，余照昨电办理。”
3、西安方面的应对
面对张学良被迫害和五路蒋军压境的严峻形势，1月4日以杨虎城为首的西安三方面高级负责人研究决定：
东北军、十七路军和红军三方面团结一致，组成抗日联军，作必要的军事准备，以对付蒋军的压迫，但应争取和平解决，以遂停止内战、一致抗日的初衷。
联军为拥护和平统一团结御侮起见，在万不得已时决拟一部箝制西线的胡、关、毛、曾、李、万各敌，集中主力消灭由潼关西进之敌。
具体作战方案是：
在渭南的赤水至长安，选择有利地带，构筑七道防线。在张学良未回来前，由杨虎城统一指挥联军。红军秘密集结于淳化、栒邑地区，再经三原赶到高陵地区，依情况参加渭北决战或经兰田突击中央军李默庵部，然后以主力向潼关迂回。
陕南红军陈先瑞部和杨虎城两个旅，依托秦岭，以运动战与游击战相结合，迟滞李默庵部前进。
西线以王以哲、于学忠两军及红军一部监视、箝制胡、关、毛、曾诸敌。周恩来、博古1月4日将此方案电告中共中央，第二天毛泽东、朱德等即复电同意。
此时，南京和西安虽都摆出要打仗的架势，但谁也没有真正要动武的决心，双方都不过是拿军事威胁作手段，来达到自己的要求和目的。所以，在严重军事对峙情况下，双方又展开了和谈活动。
4、蒋介石分化“三位一体”的尝试
1月9日，先是南京方面派与南京有关系的东北人士王化一、吴瀚涛去陕。
蒋为使西安就范，此前曾写信给被押在南京的张学良，促其写信给“虎城及各将领，勉以切实服从中央命令”，并威胁说：“若再不遵中央处置，则即为抗命。国家对于抗命者之制裁，决不能比附于内战。”
王、吴离京前，探视被幽禁中的张学良。张认为当时形势险恶，战争有一触即发之势。为保存抗日力量，张嘱咐王、吴转告杨虎城和东北军将领，要巩固东北军内部团结，巩固东北军同十七路军、红军的团结。
王、吴飞抵西安后，递交了蒋介石、张学良的信件，转达了张学良的口信，劝说西安方面服从南京命令，以免引起战端。杨虎城与东北军、十七路军将领及有关方面磋商后，10日向王、吴表示遵照张副司令意见，停止军事行动，关于军队改编及善后问题须双方协商后再作决定。王、吴二人于1月11日飞返南京复命。
1月13日南京方面又派米春霖携甲、乙两种方案飞往西安，供西安方面择一而行。
两种方案的内容是：
甲案：东北军移驻甘肃和陕西邠州以西的西兰路上；十七路军移驻泾、渭河以北地区；红军仍返陕北；中央军进驻西安，沿陇海路潼关至咸阳段驻十二个团。陕西省政府主席仍委十七路军方面的人充任。
乙案：东北军（包括甘肃的于学忠部）移驻安徽和淮河流域；十七路军移驻甘肃；红军仍返陕北；中央军进驻西安和关中地区；安徽省政府主席可委东北军方面的人充任，甘肃省政府主席可委十七路军方面的人充任。
5、杨虎城救张最后的努力
西安方面当时认为，最主要的问题是争取张学良迅速返回西安，这个问题不解决，其他问题均无从谈起。杨虎城和东北军方面决定派李志刚和鲍文樾随同米春霖一起飞往南京，要求蒋介石迅速释放张学良回陕。
李志刚等16日由西安飞抵南京，17日转赴奉化晤蒋。此时蒋介石的腰伤未愈，正穿着钢架背心在接受治疗。李、鲍向蒋略致问候后，说明东北军和十七路军全体将士要求张学良早日回陕，以便进行一切善后工作，张不回去大家心里非常不安。
蒋介石说：
张学良“现在再三表示要跟着我学修养，跟着我读书。他自己不愿意回去，你们也不要强迫他回去。”
当天下午，蒋介石单独召见李志刚，先恫吓说：
西安方面如果要打，“我在几天以内就可以消灭他们”，接着又拉拢说：“杨虎城与十七路军是有革命的历史的，不能与东北军相提并论”，“只要他听我的命令，我答应的话都可实现。”
18日晨李志刚再见蒋，蒋把已写好给杨虎城的亲笔信交给他，嘱其回西安转达他昨天讲的话，要杨立刻撤除二华（华阴、华县)防线，让顾祝同进驻西安。蒋还希望李志刚两三天后再来奉化，报告西安方面的反映。
李志刚1月20日飞返西安，带有蒋介石和张学良分别写给杨虎城的信，张在信中表示断不可以他个人的出处作为解决当前问题的焦点。
6、再度与南京方面交涉
杨虎城在李志刚返回西安后，立即召集东北军、十七路军双方高级军政负责人开会。
会上，宣读了蒋给杨虎城的亲笔信，大意是：
“你不学无术，也不能好好读书，因此不免于谬误。但是你的部队是有革命历史的，不可偏执谬误，毁灭自己。现在东北军即拨归你管辖，要把他们分开驻防。关于陕西地方行政，要赶紧促孙蔚如就陕西省政府主席职，以安定地方秩序。你万不可轻信人言，作战争的打算，以糜烂地方，扰乱人心。你有什么具体困难问题，或关于人事和物资上的问题，可以提出来，我尽量给你解决。必要时可再派李志刚来谈。”
读完蒋的信，与会者情绪激昂，“当时东北军到会的人听了以后，都纷纷地骂蒋介石背信弃义，说他是想分化东北军与十七路军”，表示“绝不能上他的当”。“孙蔚如表示他绝对不就陕西省主席职”。杜斌丞见东北军方面的人如此激昂，也表示：“张先生不能回来，我们大家要坚决同蒋介石拼命。”
会议无结果而散。
会后，李志刚飞赴南京。在京期间，他分别拜会于右任、冯玉祥、何应钦、陈立夫等，探听南京有无转变政策的准备，结果并无所获。
23日，李到奉化溪口，立刻受到蒋的召见。他首先递交了杨虎城21日写给蒋的信，信中说：
“前示甲案，应当接受。惟西北情形已趋复杂，执行甲案事，各方实际上之困难仍属不少。凡此情况，凉蒙洞察。谨再派李志刚趋前晋谒，陈述一切，务恳钧座对于此间实际各问题详加训示”。
按照蒋的要求，李志刚详细汇报了杨虎城两次开会讨论蒋介石信件的情况。
蒋听到西安方面仍坚持要求张学良返陕，一面摇头一面说：
“我在西安上飞机时，张汉卿要送我到南京来，我当时劝他不要来，他不听，一定要来，我也只好听他来。他现在住在这里，你可以看到他，你问他是不是那样。他来南京的时候，由他也由我，但是他来到南京以后，要想回去，就不由他也不能由我了。”
李志刚见此，觉得再谈也无益处，便改谈顾祝同率军西进问题，蒋说：“顾祝同部西进，目的不在打仗，而是为调度军队恢复秩序。”
蒋让李转告杨虎城，必须服从他的命令，否则就要用军事解决，并说他已通知顾祝同要相机处理，西安方面要找顾接治，把真正困难的地方提出来与顾商洽解决，他们解决不了的再由顾请示他，他一定能给解决，以后再不要直接去问他了。
李志刚第二次去奉化期间，经蒋允许，见到了被幽禁在雪窦寺中的张学良。当李谈到西安方面要求他回去及蒋如何回答时，张慨叹地说：
“蒋是不会让我回去的，回去会增加他不喜欢的力量。请告诉虎城多容忍，要团结。我估计除非全面抗日，东北军还存在，可以利用我在东北军中发挥作用时，我才有可能回去，否则是不能出去的。”
言下神色凄惨。
7、西安事变的善后谈判
1月22日蒋介石致电杨虎城，通知他“中因贱未愈，静养山中，对于陕事已交墨三（顾祝同字）兄在前方全权处理”，嘱杨今后找顾“就近接洽可也。”
蒋1月22日和24日，两次打电报给顾祝同和刘峙，令顾在前方负责与西安方面谈判，并交待了谈判条件。
这些条件，综合起来有七项：
一、中央军本月二十八日以前暂住原防地。
二、东北军、十七路军须于本月二十八日前撤至泾阳、咸阳、鄠县以西地区；徐海东、陈先瑞在陕南各部应同时撤至陕北。二月五日以前，中央军进至咸阳至宝鸡一线，接防完半。
三、中央军定本月二十九日进驻西安与咸阳之线。
四、东北军可酌留一师约三团至四团兵力暂驻西兰公路咸阳至邠州一段。
五、十七路军可酌留一团至两团兵力驻西安附近，但其驻地由行营指定，并于中央军到达西安时，十七路军驻西安部队暂时集结于王曲与新城二地，以免误会。
六、张副司令之出处与名义，须待西北问题完全解决时另定之。
七、对第三者部队（指红军），准由杨主任秉承顾主任之意，设法接济。
西安与南京双方代表在潼关的谈判1月24日开始。
西安方面的代表是米春霖、谢珂，李志刚由奉化返陕后也赶到潼关参加。他们把谈判情况及时电告在西安的何柱国，何有时也通过电话与顾祝同直接谈判。
顾祝同在潼关代表南京与西安方面代表谈判，他将谈判情况及时电告在南京的何应钦，何再转报在奉化溪口的蒋介石。操纵谈判实权的，南京方面是蒋介石，西安方面是杨虎城、何柱国、王以哲等人。
米春霖、谢珂与顾祝同的第一次潼关谈判，除质问大批中央军西进是不是要发动内战外，主要内容2无外乎东北军、十七路军的安置问题。
双方约定25日上午10时再谈。顾祝同通过何应钦向蒋介石请示两个问题：
一、第三者（红军）移动时发给若干，总须三十万（至少）至五十万。
二、西安事件中已用之费六百万彼方请予核销，可否准许二百万。
蒋介石针对何应钦的两次电话报告，1月25日上午9时对潼关谈判提出七项要点：
一、东北军在西兰公路上可先驻四团，待其移动完毕以后准再增两团亦可，但咸阳城内不可驻部队。
二、十七路军在西安附近，于其他各部未移防完毕以前不能超过两团兵额。待各部移防完毕后，如有必要亦可酌增一、二团。惟其驻地仍须由行营指定令行。
三、第三者（红军）移动时，以三十万元为度。
四、西安事件报销之费用，最多不得过二百万元。
五、十七路军、东北军移动时，准发一个月伙食；待其移防完毕时，准再先发一个月。
六、张汉卿名义必待其部移防完毕后方能呈请，此时如果请求不惟无益，适增国民之反响，徒戾汉卿而已。
七、第一步，各部撤至西安、咸阳以西时期，最迟不得超过本月三十日；第二步，移防完毕不得超过下月十日。但东北军入甘路程较长，准予酌量展申，然亦不得过下月十五日也。惟中央军接防陇海全线至宝鸡，必须于下月五日以前完毕。
顾祝同把蒋的上述七项要点告知米春霖后：
“由米与何柱国在电话中商谈约半小时，顾亦与何谈约二十分钟。东北军方面表示大体可接受，但要求先发表张之名义而后移动。”
1月26日，何应钦向蒋转报顾祝同的报告中说：
“商谈情形不能迅速开展，杨之态度并不如何坚持，第三者（红军）亦未出而捣乱，问题全在东北军。”
他接着具体报告说：
“东北军高级将领大体均可接受命令，但对下级不能妥为运用…军官中亦有态度甚恶者，均为下级居多。”
蒋介石对东北军的态度甚为恼火。
1月26日傍晚他指示刘峙、顾祝同向东北军发出恫吓，声明：
“如东北军作梗，至明日(即二十七日)正午再不撤退，则可通告其自明日午后起即为和平破裂，先对东北军前线阵地及其前方司令部开始轰炸，对于西安新城各目标暂缓轰炸，以示区别。”
第二天，蒋介石又致电东北军各将领，进行“劝说”。
电文说：
“关于汉卿出处问题，一俟移防完毕后，中可保证必为负责请求，使汉卿出而效力国家，至于复权更不成问题。但此时万勿提出事实上不可能之问题，以延误大局也。”
经过讨价还价，到1月底双方就西安方面接受南京提出的甲案达成协议，共十二条。
根据这个协议，东北军已开始从前线撤兵。就在这个关键时刻，东北军内部在和战问题上的分歧达到白热化，以至酿成内部互相残杀的流血事件。
（正文完）
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